És possible un finançament més just i eficient pels centres educatius?

L’actual crisis de sanitària del COVID 19 té importants conseqüències en clau econòmica, social i educativa. En aquest context, repensar un model de finançament més just, equitatiu i eficient per a tots els centres educatius ha de ser una prioritat de l’agenda educativa. Si ens preguntem com ho podem fer possible, el Finançament per Fórmula (FxF) destaca com una mesura per millorar l’atenció dels centres d’alta complexitat i del conjunt del sistema, tal com s’assenyala al darrer Anuari de l’Educació de Catalunya.

El FxF és un model de distribució progressiva, sistemàtica i transparent dels recursos en funció d’un conjunt de criteris prèviament acordats per tal de respondre a les desiguals necessitats dels centres escolars en contextos divergents. La premissa fonamental del FxF és que no tots els centres tenen les mateixes necessitats, degut als diversos contextos socials, materials i institucionals en que operen; i, que per tant, el finançament escolar ha de respondre i equilibrar aquestes necessitats desiguals.

D’aquesta manera, el FxF proposa un model d’assignació de recursos per tots els centres que combina, d’una banda, un mínim comú amb, d’altra banda, una partida variable en funció d’un conjunt de components. Aquesta partida variable es basa en una fórmula matemàtica que es compon de diferents indicadors (amb el seu corresponent coeficient), sovint agrupades en quatre tipus de dimensions: (a) el número d’alumnat i de cursos oferts; (b) les necessitats de l’alumnat de cada centre (p.ex,. necessitats específiques de suport educatiu, vulnerabilitat socioeconòmica, etc.); (c) models curriculars o pedagògics específics (p.ex., programes de diversificació curricular, de reforç, aules d’acollida, etc.); i (d) característiques de l’escola (p.ex., escoles rurals, costs específics de lloguer i d’infraestructura, etc.) (Levačić, 2007; Fazekas 2012).

El FxF és un model especialment interessant, ja que va més enllà dels models condicionals, que associen la distribució de recursos al compliment de certs requisits o metes (que, generalment, no formen part dels esquemes de FxF). I, també, supera models compensatoris, parcials o excessivament focalitzats en unes poques escoles o en grups minoritaris d’estudiants (ja que el FxF té un caràcter universal).

La trajectòria històrica de les polítiques de FxF a nivell internacional té dos grans punts d’inflexió. Inicialment, els programes de FxF sorgeixen com a resposta a la necessitat de compensar les desigualtats educatives i millorar l’atenció als centres escolars i alumnat desafavorit, a finals de la dècada dels 60, en el marc de les polítiques compensatòries d’educació prioritària, principalment en països com els EUA o el Regne Unit. Posteriorment, el FxF es consolida com a solució política durant la dècada dels 90, en el marc de la creixent descentralització administrativa i la promoció de les polítiques d’autonomia escolar. En aquest context, el FxF esdevé un component bàsic dels models de l’anomenat school based management (UNESCO, 1999).

De totes maneres, el FxF es dóna en una gran diversitat de contextos i s’implementa amb variants molt diferenciades. Així, el FxF no és un model exclusiu dels sistemes descentralitzats ja que, de fet, s’ha implementat també en contextos altament centralitzats. També, els models de FxF no són pas unívocs, sinó que poden respondre a enfocaments molt diversos que inclouen fórmules d'equitat, models més gerencials o fórmules regulació dels mecanismes de mercat (UNESCO, 1999).

En qualsevol cas, el FxF s’articula a partir d’un conjunt de principis, entre els quals destaquen:

• La millora de l’equitat, en la mesura que facilita l’accés i la distribució de recursos, serveis i béns educatius per al conjunt de l’alumnat en funció de les seves necessitats.
• Un enfocament basat en la universalitat, ja que és un sistema que s’adreça al conjunt de l’alumnat, i que evita els efectes indesitjats associats a les polítiques focalitzades.
• Parteix d’una lògica preventiva, que s’anticipa a l’aparició de dificultats acadèmiques o desvinculació escolar (i, per tant, una intervenció que es dóna prèviament a les mesures pal·liatives i compensatòries).
• Suposa una estratègia lineal i progressiva, que afavoreix l’accés a majors recursos per part d’aquells centres i alumnat en majors dificultats.
• Promou l’eficiència en l’assignació de recursos, en la mesura que assigna les partides necessàries a cada centre, evita la discrecionalitat i, així, elimina les dinàmiques d’acumulació incremental dels recursos.
• Implica una major transparència i rendició de comptes, ja que es defineix de forma explícita què és el que es vol finançar, amb quines assignacions i sota quines condicions.

Més enllà d’aquests principis generals, la implementació i el desplegament de les esquemes de FxF planteja múltiples reptes, entre els quals:

• La dificultat de consensuar els principis d’assignació del finançament entre la comunitat educativa.
• La complicada conjugació de transparència a l’hora de difondre els criteris d’assignació de finançament al conjunt de la societat amb el manteniment de l'anonimat de les escoles individuals.
• La quasi impossible tasca de quantificar quan costa educar, particularment en un context -com el nostre- amb escassetat de dades.
• La inevitable tensió entre, d’una banda, la complexitat de les fórmules de finançament que quantifiquin acuradament la complexitat educativa i, d’altra banda, la simplicitat requerida en la gestió administrativa de l’educació i la claredat necessària a l’hora de difondre aquests criteris entre un públic generalista.
• La possibilitat de generar efectes indesitjats, com ara l’aparició d’actituds oportunistes d’alguns actors per tal d’aconseguir un millor finançament.

En el cas català, més enllà de les despeses de funcionament de centres, limitades sovint a un simple component logístic, no existeix un model de finançament per fórmula sistemàtic ni generalitzat que estigui orientat a l’atenció de les "característiques específiques" dels centres sota una lògica d’equitat. Alhora, després d’una època d’austeritat i de retallades educatives (particularment pernicioses pel sector públic), l’actual despesa pública en educació a Catalunya encara és escassa (només del 3,67% del PIB, lluny del que recomanen la majoria d’organismes internacionals) i de fet, la probable crisi econòmica posterior al COVID-19 pot comprometre encara més el finançament públic del sector educatiu.

En aquest context, de manera modesta, i per encetar aquest debat, identifiquem cinc propostes per avançar cap a un model de finançament per “fórmula d’equitat” a Catalunya.

1. Donar veu i avaluar les necessitats dels centres. El disseny d’un sistema de FxF és una oportunitat per obrir un debat plural sobre les necessitats educatives dels centres i les fórmules més equitatives de distribució dels recursos. Un futur esquema de FxF requereix un consens entre actors, centres i comunitat educativa sobre els potencials equilibris per una distribució dels recursos més equitativa.

2. Millorar el sistema de classificació de la complexitat dels centres educatius i vincular un índex (continu) de complexitat a un sistema de FxF. Cal, en aquest punt, trobar els equilibris necessaris entre la complexitat analítica de l’esquema de finançament i la simplicitat administrativa. L’avaluació constant i sistemàtica del sistema de FxF i la classificació de la complexitat és també una condició necessària d’un bon esquema de distribució progressiva dels recursos.

3. Associar el FxF al suport educatiu i a l’assignació de recursos humans. Les necessitats dels centres no són únicament financeres, pel que un bon sistema de distribució dels recursos per fórmula hauria d’incloure també l’assignació dels recursos humans pel suport educatiu en funció de les necessitats dels centres.

4. Vincular el FxF als projectes educatius i a la vinculació escolar. Per promoure l’èxit i la vinculació escolar, els centres necessiten recursos per sostenir i desenvolupar projectes educatius orientats a l’atenció de les necessitats específiques del seu alumnat.

5. Abordar el FxF des d’una lògica política interdependent. Com més equitatiu sigui un sistema educatiu, menor serà la correcció associada a un esquema de FxF, que no pot ser entès, doncs, d’una manera aïllada. Un sistema educatiu més just requereix, per tant: (i) una distribució equilibrada de l’alumnat que tendeixi a la mínima segregació; (ii) una oferta equivalent a nivell territorial (Bonal i Zancajo, 2019); i (iii) un finançament lineal i progressiu segons les necessitats del centres educatius.

Bibliografia

Bonal, X., Zancajo, A., (2019) Equivalència territorial en la planificació educativa a Barcelona: Diagnòstic i propostes. Consorci d’Educació de Barcelona.

Fazekas, M. (2012). School funding formulas: Review of Main Characteristics and Impacts (No. 74). Paris.

Levačić, R. (2007). Funding schools by formula. In International Conference on Educational Systems and the Challenge of Improving Results (pp. 205–245). Lausanne. https://doi.org/10.1007/978-1-...

UNESCO. (1999). Needs-based research allocation in education. (K. Ross & R. Levačić, Eds.). Paris: UNESCO.